La premisa de la cual se parte en esta columna es que los actores políticos tienen una función de utilidad, esto es, que hay ciertos elementos que se corresponden con aquello que les proporciona una satisfacción personal, y es posible que esa función sea coincidente o no en cada caso concreto.
De forma regular, los actores políticos, una vez que acceden al cargo, incorporan en su función de utilidad las percepciones, la infraestructura física, el mobiliario, los servicios y el personal a su servicio o a disposición, así como los poderes asociados con el cargo o puesto que ejercen, como por ejemplo, emitir reglamentos, resoluciones, nombrar personal, entre muchos otros aspectos.
Esos elementos pueden ser, en abstracto, legítimos e ilegítimos en algunos casos, por lo cual no hay una apreciación definida sobre ello; pero es claro que el elemento que más gravita en su esfera de utilidad es el presupuesto público que les es asignado, pues este es fuente en gran medida de muchas de las otras diversas utilidades (oficinas, autos, personal, percepciones, viáticos, gastos de representación, el impulso de programas a destinatarios con intención electoral, entre muchos otros aspectos).
El caso es que de hace unas semanas a la fecha y de aquí al mes de diciembre de este año, se elabora, propone, aprueba y publica el presupuesto de egresos para el ejercicio fiscal del año 2020, para todas y cada una de las entidades federativas del país (incluida la Ciudad de México), y es por ello que se considera un momento adecuado para mostrar algunos aspectos interesantes de los presupuestos públicos que actualmente se ejercen este 2019 en toda la República, por todas y cada una de las entidades federativas.
Para elaborar esta nota, es claro que se consultó en fuentes de acceso público y de naturaleza pública (páginas de órganos públicos) los documentos presupuestales correspondientes a 2019 y datos de población, lo cual dio lugar a un concentrado de datos, los cuales fueron analizados con posterioridad e interpretados ahora.
Un primer aspecto, es que los decretos que contienen los presupuestos de egresos de las 32 entidades federativas regularmente son accesibles, pero en algunos casos se observa que la consulta guarda hipervínculos a otros páginas secundarias o en algunos casos menores llevan a páginas sin información; mientras que los decretos regularmente son íntegros y no cuentan con restricciones para su copiado, y solo en pocos casos ocurre alguna restricción, lo cual lleva a considerar que la información en general se encuentra disponible, es accesible y se puede consultar y manejar sin mayor problema.
Con relación al documento decreto de presupuesto de egresos, naturalmente el lenguaje es técnico, esto es, se emplean vocablos de economía, contabilidad, política pública, matemática, administración, etc., que quizá para la mayoría de las personas dificultarían la comprensión del mismo documento, y en este sentido vale la pena opinar sobre la conveniencia de que, si bien, el documento que se somete a consideración de los órganos legislativos, por una peculiaridad técnica (en parte derivada de las leyes vigentes), podría seguir tramitándose con ese lenguaje (no necesariamente tendría que ser sí), sería conveniente elaborar un documento o documentos de fácil comprensión para el grueso de la población, lo cual se encuentra justificado en razones de transparencia y de acceso público a dichos documentos y su información.
En lo que ve a la estructura de los documentos de presupuesto de egresos locales de 2019, aunque se perciben ciertas líneas de desarrollo común, en función de lo dispuesto por la Ley General de Contabilidad Gubernamental, también existe una diversidad amplia, pues en algunos casos se asocian de manera muy próxima con los planes de desarrollo local, con o sin criterios más allá del año; en otros casos no; en alguno decretos hay una híper justificación, mientras que en otros esa justificación es raquítica; o bien, se estructuran en instrumentos de hasta 16 volúmenes u otros prácticamente en uno con pocos anexos; pero lo que es evidente es que, y esto es una cuestión más o menos general, los presupuestos se desglosan por concepto, ramo, programas… y con base en instrumentos diversos que, al parecer, parecen dar lugar a la idea de una pretensión de disociación calculada para dificultar la comprensión del presupuesto, lo cual eventualmente crea márgenes de acción para las entidades que administran el presupuesto y dificultades para su seguimiento, evaluación, corrección y sanción.
Otro aspecto, es que no existe un consenso de las diversas entidades federativas en torno a la naturaleza del presupuesto, esto es, si es un mero decreto, o bien, si es una ley; pero, sea que se conciba como un mero decreto o una ley, lo cierto es que son escasamente modificados en vía parlamentaria a lo largo del año de su vigencia.
Ya en el terreno de la asignación de los recursos públicos en términos de los presupuestos, lo que se ha podido observar es que globalmente, los estados en su conjunto, se encuentran en una posición de evidente desventaja frente al presupuesto público que ejerce la Federación, pues el presupuesto federal es claramente muy superior al de todos los presupuestos públicos locales sumados para 2019, con lo cual, al menos en este aspecto, el vocablo federalismo no pasa de ser una mera locución aspiracional.
Con un sentido más específico, el examen de todos los presupuestos públicos de los estados del país, lo que muestra son ciertas líneas de tendencia:
1. Que los poderes ejecutivos locales de la República, capturan la mayor parte del presupuesto público local, esto es, a la gran mayoría de los poderes ejecutivos locales (entidad centralizada, desconcentrada, descentralizada, empresas de participación estatal…) se asigna el 90%, o más de los presupuestos públicos de sus correspondientes entidades federativas, incluyendo en esto su gestión directa o indirecta.
Aunque en una primera instancia resulta normal que los poderes ejecutivos locales capturen mayoritariamente los presupuestos públicos locales, porque cuentan con el mayor número de órganos y organismos públicos en su estructura, es perceptible que esas entidades se crean en varios casos de forma injustificada, pues de esa forma los ejecutivos de las diversas entidades federativas cuentan con mayor presupuesto público, mayores funcionarios, mayores oficinas, etcétera; pero esto no debe llevar a pensar que es así en todo caso, pues hay órganos que se crean por impulso de la diversificación del contexto económico, social y político que les requiere.
2. De acuerdo a la asignación de presupuesto público en términos absolutos, los órganos públicos de procuración de justicia locales (procuradurías y fiscalías, autónomas o no) son los entes públicos locales en segundo lugar con mayor presupuesto que alcanzan, sumando todos los recursos públicos locales de ese rubro de todos los estados, casi los cincuenta mil millones de pesos (en la inteligencia de que cuando no son autónomos los recursos presupuestales fueron descontados del asignado al poder ejecutivo en cuestión).
De hecho, se puede considerar que las secretarías de seguridad pública locales del país se encuentran en una situación eventualmente de mayor presupuesto que las propias fiscalías o procuradurías, pero forman parte siempre del poder ejecutivo local.
3. En el tercer escalón, los poderes judiciales locales siguen a los órganos públicos de procuración de justicia y después vienen los poderes legislativos locales (los congresos ahora compiten por recursos públicos con las auditorías superiores o los órganos equivalentes) en una relación de 3 a 1, esto es, los poderes legislativos locales tienen por lo regular un presupuesto de un tercio de aquel que perciben los poderes judiciales locales.
4. Los órganos constitucionales autónomos locales (órganos públicos protectores de derechos humanos; órganos públicos electorales; órganos públicos de transparencia, acceso a la información pública y protección de datos; órganos públicos parlamentarios de fiscalización y tribunales electorales) reciben también importantes sumas del presupuesto público local de sus estados, pero de forma muy dispar, pues hay casos como el de Quintana Roo, que cuenta con una población de un millón y medio global de personas y el órgano público de transparencia tiene una asignación presupuestal de alrededor de cuarenta y cinco millones de pesos para 2019; mientras el órgano equivalente de Chiapas tiene un presupuesto para este mismo año de nueve millones y medio de pesos y el estado tiene una población más de tres veces superior que la de Quintana Roo.
No parece haber, pues, de acuerdo a los datos que ofrecen las asignaciones presupuestales, políticas públicas consolidadas y justificadas, sino que parece que las asignaciones presupuestales a los órganos constitucionales autónomos tienen como trasfondo un cálculo político, prejuicios e, incluso, un "leitmotiv" puramente personal.
5. Otro aspecto relevante a tener en cuenta, es que el gasto público de los órganos públicos de protección de derechos humanos; de transparencia, acceso a la información pública y protección de datos; y electorales; suman en su conjunto, cantidades muy próximas al gasto de los órganos públicos nacionales equivalentes; así, mientras el total del presupuesto público de los órganos públicos de protección de derechos humanos de todas las entidades federativas asciende a dos mil millones, la CNDH, goza de un presupuesto de mil ochocientos millones para la misma función protectora (sin contar con que toda autoridad pública es protectora de derechos humanos y los órganos de protección de derechos humanos incardinados en los poderes públicos); y mientras el INAI tiene un presupuesto cercano a los mil millones de pesos, la suma del presupuesto de todos los órganos de transparencia, acceso a la información pública y protección de datos personales de las entidades federativas tiene un presupuesto un quinto mayor; y ni qué decir de los órganos públicos electorales que suman en su conjunto un presupuesto de aproximadamente diez mil millones de pesos, frente a los más de quince mil millones de pesos que ejerce el INE, también para las mismas funciones sustantivas.Lo anterior, parece llamar la atención de las entidades federativas e incluso de las entidades federales y nacionales competentes, sobre el alto costo de este doble régimen de órganos constitucionales autónomos en sus escalas nacional/local con funciones sustantivas iguales o semejantes, y en especial si se considera que, por ejemplo, las funciones de los institutos de transparencia serían fácilmente subsumibles por los órganos protectores de derechos humanos, y cuestionar asimismo el peso presupuestal de los propios órganos públicos protectores de derechos humanos en un esquema en el cual toda autoridad pública (cuenta con órganos para ello) tiene la obligación constitucional de proteger los derechos humanos ¿se deben buscar diversos esquemas de estructura y organización con procedimientos de protección diversos y quizá más eficaces?
6. De forma especial, hay que observar el alto costo local en materia electoral, pues los órganos públicos electorales y los tribunales electorales locales, operan de forma intermitente, mientras que la mayor parte del tiempo se orientan a cuestiones no sustantivas y en su conjunto le cuestan a los estados del país más de once mil millones de pesos (otro tanto podría decirse de los equivalentes a nivel nacional o federal).
7. Tema también de mucho interés, es que la asignación presupuestal en las entidades federativas es desordenada y no depende de la población de cada estado, esto es, no hay una relación directamente proporcional entre presupuesto y el volumen de la población.
Y ello es igualmente cierto en sustancia, al revisar la asignación presupuestal por ramo-persona, pues, por ejemplo, mientras en Michoacán el gasto en justicia (considerando al Poder Judicial) es de casi trescientos pesos anuales por persona; en el Estado de México es de poco más de doscientos pesos anuales por persona (casi un tercio menos); y hay que tener en cuenta que el Estado de México tiene un presupuesto público global y una población general muy superior al Estado de Michoacán.
En el contexto anterior, quedan todavía preguntas de carácter general muy importantes para todas y cada una de las entidades federativas del país (incluso para las entidades federales y nacionales) que en este momento elaboran sus presupuestos de egresos para 2020, como son aquellas cuestiones que tienen que ver con la eficiencia y la eficacia en el ejercicio del presupuesto público 2019 y la realización de los cometidos que corresponden a cada entidad pública.
Esto es ¿ese voluminoso gasto público ha redundado en una mejor administración, en un mejor quehacer parlamentario, en una mejor administración de justicia, en una mejor protección de los derechos humanos, en un mejor acceso a la información y transparencia públicas, en un mejor sistema electoral, en una mejor democracia?
Y de cara a ello, vale también cuestionarse si al frente de los diversos órganos están los mejores perfiles y con el mejor comportamiento, hablando de jueces, magistrados, vocales, consejeros, diputados y un largo etcétera.
Y sobre esto quiero relacionar la cuestión de las percepciones de las cuales gozan esos funcionarios garantes de cada una de las funciones asociadas a sus puestos, para preguntar ¿qué sucede en un contexto como el nuestro, de una economía en desarrollo o crecimiento, por no llamarla de otro modo, en la cual las personas en el sector privado no tienen ninguna garantía de que les vaya mejor que en el sector público, un salario apetecible será un incentivo para que ejerzan las funciones públicas, las personas más preparadas, más honestas, más idóneas?
Y esto lo pregunto porque si en México estamos preocupados por el alto nivel de percepciones de los servidores públicos y que ello suena a desvío ilegítimo, en Europa, por caso, la preocupación es al revés, pues, por ejemplo, en Italia se preguntan si un diputado con una percepción promedio mensual de 15,000 euros (326,000.00 aproximadamente) es un buen incentivo para atraer a los mejores a la función pública parlamentaria, y para considerar ello hay que tomar en cuenta no solo ese salario, sino el coste de vida (en Italia, por ejemplo, un refresco de cola de un litro cuesta poco más de 28 pesos, mientras que en México cuesta 18 pesos, casi 50% menos en México) el funcionamiento institucional, el ejercicio del gasto público y otra serie de cosas (como por ejemplo las deducciones al salario en cada caso); pero es, sin duda una pregunta pertinente.
En el fondo, queda la pregunta de si los presupuestos públicos atienden a una función de utilidad personal de quienes los pueden hacer; pero sea así o no, a mi entender, aún hay que revisar muchas cosas en materia de presupuesto público de las entidades federativas del país y esperar que la mayor utilidad de los actores políticos sea la justicia. Ojalá y así sea.
