Aunque el país cuenta con un marco normativo general que regula los temas genéricos concernientes a las epidemias ocasionadas por virus (desde la vigilancia, hasta la toma de medidas específicas para combatirla) la realidad en medio de la epidemia propiciada por el virus SARS-CoV-2, muestra problemas sensibles de planificación, coordinación, ejecución y temas sustantivos sobre las medidas tomadas y que se deberán tomar, eventualmente, para contener, mitigar y combatir la epidemia viral y sus consecuencias.
Los problemas de planeación son patentes, como lo ejemplifica el hecho de que es apenas a partir del 20 de marzo de 2020, que en el Diario Oficial de la Federación -el medio oficial a través del cual se comunican las normas y disposiciones obligatorias o de interés general para la población- se inicia la publicación de acuerdos o disposiciones concernientes al Covid-19, dictados por entidades públicas de diverso orden (de todos los poderes públicos federales u órganos constitucionales autónomos)
Todos los acuerdos publicados en el Diario Oficial de la Federación sobre Covid-19, datan de un mes o de más de un mes después de que fue detectado en México el primer caso positivo de la enfermedad viral y la mayoría de esos acuerdos, se refieren a la suspensión de labores, plazos, términos y procedimientos diversos; pero, ojo, no fue sino hasta el 23 de marzo -hace 7 días- que se publica el acuerdo del Consejo de Salubridad General, por el cual el mismo Consejo reconoce la epidemia de enfermedad, Covid-19 en México, como una enfermedad grave de atención prioritaria; y no fue sino hasta el 24 de marzo que la Secretaría de Salud publicó las medidas de contención y mitigación ya conocidas (validadas por el presidente de la República, el mismo 24 de marzo)
Incluso, no fue sino hasta el 27 de marzo, hace 3 días, que se publicó en el mismo Diario Oficial un "decreto" del presidente de la República, por el cual tomó medidas adicionales, entre las que están autorizar a la Secretaría de Salud que de forma inmediata pueda:
"Utilizar como elementos auxiliares todos los recursos médicos y de asistencia social de los sectores público, social y privado existentes en las regiones afectadas y en las colindantes"
Dicha medida, es cuestionable porque el numeral 184 de la Ley General de Salud, que sirvió de fundamento específico para que el presidente "facultara" a la Secretaría de Salud en el caso, no prevé dentro de las facultades que puede asumir la Secretaría de Salud, una tan general como aquella que le atribuye el presidente de "Utilizar como elementos auxiliares todos los recursos médicos y de asistencia social de los sectores público, social y privado existentes en las regiones afectadas y en las colindantes" ni cualquiera de las otras que le "confirió"
Pero, allende lo escrito, y cualquiera que sea la razón, cada entidad federativa, cuando no cada Municipio, va a su ritmo en materia de medidas para contener, mitigar y combatir la enfermedad viral (en algunos casos, por ejemplo, la suspensión de clases y labores en los estados se dio de forma anticipada a la fecha fijada por la SEP y en otros, incluso después).
Otro aspecto problemático de la planeación es que al día de hoy (por lo que se ha comunicado o dejado de comunicar por las entidades públicas competentes, especialmente federales) si bien es correcto tener como núcleo esencial del problema los aspectos de salud, poco o nada se ha revelado con relación a como atender los problemas derivados de la enfermedad Covid-19.
Me refiero a los migrantes en las fronteras sur y norte del país, así como a las consecuencias negativas económicas, de comercio interior y exterior, alimentarias, educativas, de cultura, turismo, trabajo y previsión social, en los centros de reclusión, recursos acuíferos, energía, comunicaciones y transportes, y de seguridad pública, ocasionadas por la epidemia (incluso, hay que agregar los temas electorales, legislativos y judiciales, solo por ejemplo).
Todo ese tipo de problemas, no son objeto, ni pueden ser objeto solo de la actuación de la Secretaría de Salud, sino que requieren de la planeación y actuación coordinada de los diferentes poderes y órganos públicos de los órdenes federal, local y municipal.
Para hacer frente a la epidemia y sus consecuencias, los poderes y órganos públicos de los órdenes federal, local y municipal, de forma sustantiva va a requerir proponer, adoptar e implementar medidas de diversa naturaleza (legislativas, reglamentarias, administrativas, presupuestales, programáticas y un largo etcétera) y las cuales eventualmente van a favorecer de forma privilegiada (casos de grupos vulnerables), intervenir o restringir, derechos y libertades de las personas, o bien, se encontrarán con casos en los cuales las leyes no les otorgan las facultades en la materia, medida o forma necesaria.
Todo ello y un rosario de aspectos que no se abordan, lo que están sugiriendo es que debe existir una Ley especial que sirva de premisa de partida para que se pueda actuar de forma mínimamente coordinada, oportuna, suficiente, ordenada, cierta y legal.
No se trata aquí de que se declare un estado de excepción, como el que prevé el artículo 29 de la Constitución Nacional y que sería, me parece una medida residual (la última opción) para hacer frente a la epidemia; sino de una ley marco para hacer frente a la epidemia viral actual y cualesquiera otra en el futuro.
Quizá a muchas entidades "convenga" o se sientan "más cómodas" al actuar conforme al marco jurídico general vigente (que en vista de todo lo dicho es insuficiente) que es muy poroso y con vacíos importantes; pero deben reflexionar que un estado constitucional democrático deliberativo, las autoridades deben actuar bajo los principios de división de poderes y órdenes, de funcionamiento legal, con respeto a los derechos humanos y de forma justificada (lo cual implica brindar buenas y suficientes razones de su actuar) y que, de no hacerlo así, las consecuencias políticas, jurídicas y de diversa naturaleza pueden actualizarse en su detrimento.
Quizá esas mismas entidades, estén esperanzadas en que los órganos de control (parlamentario y judicial) actúen de forma "obsequiosa" y "legitimen" desde su ámbito de competencia, las decisiones y actos que asuman; pero esto, como ya se ha dicho, contraria los postulados de un estado constitucional de derecho, democrático y deliberativo, amén de que el futuro es hoy, más que antes, incierto, con respecto a las responsabilidades a las que se pueden hacer acreedores.
Por esa razón, y solo con el ánimo de propiciar la discusión sobre la necesidad de una Ley especial para enfrentar la crisis sanitaria actual (de la cual solo estamos viendo hoy la cabeza) es que quien escribe esta columna, se dio a la tarea de redactar un anteproyecto de "Ley Nacional de Emergencia por Epidemia Viral" solo con el ánimo de propiciar la deliberación democrática sobre el punto y que se propicie la Ley especial (o no) que sea necesaria para enfrentar la crisis de la epidemia. (Cualquier uso legítimo del anteproyecto se agradece)
Eso es lo que uno, como abogado, o al menos eso creo, puede hacer para contribuir a un mejor manejo de esta crisis sanitaria, pues no hay otra intención, ya que es también un convencimiento personal, que debemos brindar apoyo a nuestras autoridades en su actuar y observar las medidas que dicten. Si me equivoco, esta no pasará de ser una columna más y si algo bueno se propicia a partir de ella, está bien. La pretensión es positiva.
Aquí el texto del anteproyecto:
LEY NACIONAL DE EMERGENCIA POR EPIDEMIA VIRAL
CAPÍTULO I
DISPOSICIONES GENERALES
Artículo 1.- Esta ley es de orden público e interés social y tiene por objeto regular la declaración nacional de emergencia por epidemia viral, hecha por el Congreso de la Unión o, en su defecto, por su Comisión Permanente; así como la actuación de las entidades y autoridades públicas nacionales, federales y locales, una vez declarada la emergencia por el Congreso de la Unión, en la forma y términos de esta ley.
Esta ley y las resoluciones tomadas por las autoridades públicas en el ámbito de su competencia, una vez declarada la emergencia a que se refiere el párrafo anterior, obliga a toda persona física o moral mexicana o asentada en el territorio nacional, sean de derecho público, privado o social.
Artículo 2.- Para los efectos de esta ley se entiende por:
I.- Aislamiento: Separación de personas que han resultado positivas a la prueba diagnóstica de enfermedad viral;
II.- Cuarentena: Separación de personas o comunidades de personas expuestas a una enfermedad viral;
III.- Declaración de emergencia: La declaración de emergencia nacional sanitaria por epidemia viral, hecha por el Congreso de la Unión o la Comisión Permanente del mismo, en los términos de esta ley y las demás normas jurídicas aplicables;
IV.- Enfermedad viral: Alteración grave de la salud de una persona física, causada por un virus;
V.- Epidemia: Enfermedad viral que se propaga de forma activa, descontrolada y continua en el tiempo, con afectación o riesgo grave de afectación a la población nacional o una parte significativa de ella;
VI.- Ley de emergencia: La Ley Nacional de Emergencia por Epidemia Viral; y,
VII.- Secretaría de Salud: La dependencia básica así prevista en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal;
Artículo 3.- Los derechos humanos que reconoce la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no pueden suspenderse, ni restringirse sino en los términos y conforme a lo dispuesto en la propia Constitución.
En la aplicación de la Ley de emergencia, se debe privilegiar la atención a la salud de la población, de forma que se restablezca a las personas enfermas y se minimice en la mayor proporción posible el riesgo a la población, la afectación política, económica, cultural y social nacional.
Artículo 4.- Los derechos y las libertades políticas, durante el tiempo que dure la declaración de emergencia, no podrán suspenderse.
No obstante, el Consejo General del Instituto Nacional Electoral, puede recomendar a los partidos y asociaciones políticas, la suspensión o restricción de asambleas, sesiones, reuniones o concentraciones que por el número de participantes y su proximidad impliquen un riesgo para la propagación de la enfermedad viral.
CAPITULO II
DE LA DECLARACIÓN NACIONAL DE EMERGENCIA POR EPIDEMIA
Artículo 5.- Corresponde al Presidente de la República, someter a la consideración del Congreso de la Unión, a través de una de sus cámaras, o bien, ante la Comisión Permanente si el Congreso de la Unión se halla en receso, la iniciativa de decreto por el cual proponga la declaración nacional de emergencia por epidemia viral.
Artículo 6.- La iniciativa de decreto por la cual se proponga la declaración de emergencia, contendrá:
I. La Cámara o Comisión Permanente del Congreso de la Unión a la cual se dirija,
II. Las razones justificativas en las cuales se apoye la propuesta de declaratoria de emergencia;
II. La solicitud precisa y concreta de la declaración nacional de emergencia por epidemia viral; y,
III. El tiempo, determinado o determinable, durante el cual se propone que esté vigente la declaración de emergencia.
A la iniciativa de decreto, necesariamente se deben acompañar los estudios, análisis, informes y demás elementos técnicos que elabore la Secretaría de Salud y, en su caso, las instituciones públicas o privadas nacionales, regionales o internacionales en las cuales se apoye la declaración.
Artículo 7.- El trámite, consideración y resolución sobre la aprobación de la iniciativa de decreto de la declaración de emergencia, se sujetará a las disposiciones constitucionales, legales y parlamentarias vigentes; pero en ningún caso debe superar las setenta y dos horas, contadas a partir de que se reciba la iniciativa de decreto, con el fin de hacer frente a la emergencia.
Artículo 8.- Si el Congreso de la Unión o la Comisión Permanente, en su defecto, aprueba la iniciativa de decreto de la declaración de emergencia, remitirá el decreto al Presidente de la República, por medio de la Secretaría de Gobernación, dentro de las veinticuatro horas siguientes, para los efectos de su promulgación y publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Artículo 9.- En cualquier momento, el Congreso de la Unión puede revisar la vigencia de la declaración de emergencia, y aprobar, conforme a las normas aplicables, su abrogación o la modificación de su propia vigencia.
Para ese efecto, el Congreso de la Unión, debe ajustarse en lo aplicable a lo dispuesto en el artículo 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Artículo 10.- El Presidente de la República, solicitará de forma justificada al Congreso de la Unión o, en su defecto, a la Comisión Permanente del mismo, la abrogación o modificación de la vigencia de la declaración de emergencia.
CAPÍTULO III
DE LA SITUACIÓN DE EMERGENCIA POR EPIDEMIA VIRAL
Artículo 11.- El Presidente de la República, al momento de proponer al Congreso de la Unión o a su Comisión Permanente, la declaración de emergencia, puede presentar las iniciativas de ley o decreto que estime necesarias para hacer frente a la situación, o bien, hacerlo de forma posterior.
Las iniciativas de ley o decreto, se dirigirán a la Cámara del Congreso de la Unión a la que competan por materia o u orden, en los términos de las disposiciones legales vigentes.
Las iniciativas de ley o decreto que presente el Presidente de la República, deben tramitarse en términos breves no superiores a setenta y dos horas posteriores a que se apruebe la declaración de emergencia, o de que sean presentadas.
Si el Congreso de la Unión no se encuentra reunido, la Comisión Permanente lo convocará legalmente para que sesione de forma extraordinaria por el tiempo necesario para resolver sobre las iniciativas propuestas.
Artículo 12.- Las iniciativas de ley o decreto que apruebe el Congreso de la Unión o una de sus Cámaras, durante la declaración de emergencia, no pueden contravenir normas de derechos humanos reconocidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de forma que los anulen.
Las iniciativas de Ley, no podrán versar sobre reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Artículo 13.- Las iniciativas de ley o decreto que proponga el Presidente de la República, se deben ajustar a lo siguiente:
I. Relacionarse de manera inmediata y directa con la situación de emergencia sobre la cual verse la declaración de emergencia;
II. Prever medidas proporcionales a la situación de emergencia objeto de la declaración de emergencia; y,
III. Que la ley o las medidas aprobadas tengan una vigencia transitoria y hasta que se resuelva la situación de la declaración de emergencia;
Artículo 14.- En todo caso, el Presidente de la República, contando con la opinión técnica de la Secretaría de Salud, puede:
I.- Dictar inmediatamente las medidas indispensables y proporcionales para prevenir, contener, mitigar y combatir los daños a la salud;
II.- Planear y ejecutar programas y acciones que tengan por objeto prevenir y mitigar las consecuencias negativas económicas, comerciales, alimentarias, educativas, de cultura, turismo, trabajo y previsión social, en los centros de reclusión, migración, recursos acuíferos, energía, comunicaciones y transportes, y de seguridad pública, ocasionadas por la emergencia de epidemia por virus;
III.- Resolver un estado de cuarentena de personas y/o comunidades en todo o parte del territorio nacional, velando por la preservación y conservación de la familia y de las propias comunidades, así como con respeto y garantizando los derechos humanos de las personas y comunidades sujetas a la cuarentena.
El Presidente de la República, tomará las medidas urgentes y necesarias, en acuerdo con la dependencia básica competente prevista en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y en coordinación con los demás poderes públicos federales, locales y municipales u órganos constitucionales autónomos, con el objeto de que la vida de las personas y las comunidades, sus derechos y libertades sean afectados en la menor medida posible.
IV.- Crear y destinar inmuebles propiedad o en uso legítimo de alguna dependencia básica, organismo descentralizado o desconcentrado del Poder Ejecutivo Federal, debidamente habilitados, para el aislamiento de personas que padezcan una enfermedad viral;
V.- Establecer en sesión permanente al Consejo de Salubridad General previsto en la Ley General de Salud, invitando a que participen en sus sesiones a los presidentes de las mesas directivas de las Cámaras de Diputados y Senadores del Congreso de la Unión, al Ministro Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a los Gobernadores de las entidades federativas o presidentes municipales que determine y a cualquier entidad o persona que juzgue oportuno;
VI.- Recomendar a las autoridades sanitarias locales y municipales; autoridades no sanitarias y toda persona de derecho público, privado o social la omisión de actos o hechos, así como la adopción de medidas urgentes y necesarias para hacer frente al estado de emergencia;
VII.- El Presidente de la República, contando además con la opinión técnica de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, podrá hacer los ajustes, modificaciones y adecuaciones presupuestarias urgentes, necesarios y proporcionales para hacer frente al estado de emergencia, dando cuenta inmediata de ello a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión; y,
VIII.- Las demás que le competan conforme a esta ley u otras disposiciones legales vigentes.
Artículo 15.- Las medidas que dicte el Presidente de la República en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo anterior, se deberán publicar de forma inmediata en el Diario Oficial de la Federación, comunicarse al Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal, a las Cámaras del Congreso de la Unión, titulares de los órganos constitucionales autónomos y Gobernadores de las entidades federativas federativas del país.
Los gobernadores de las entidades federativas, a su vez, las comunicarán a los poderes y órganos públicos autónomos, así como a los Ayuntamientos locales.
Las medidas, de igual manera, deberán comunicarse por los medios de radiodifusión públicos federales y locales.
Artículo 16.- El presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal, las Cámaras del Congreso de la Unión, los titulares de los órganos constitucionales autónomos y los Gobernadores de las entidades federativas del país, se coordinarán con el presidente de la República, para adoptar las medidas urgentes, necesarias y proporcionales para atender la emergencia por epidemia viral, en el ámbito de su competencia.
Artículo 17.- En todo caso, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, los órganos públicos protectores de derechos humanos locales, así como los poderes judiciales federal y locales, tomarán las medidas necesarias para garantizar la protección, defensa y acceso a la justicia, en especial, en materia de derechos humanos y sus garantías.
CAPÍTULO IV
DEL CONTROL DE LAS MEDIDAS EN LA EMERGENCIA POR EPIDEMIA VIRAL
Artículo 18.- Toda persona que resulte ilegítimamente afectada por las medidas decretadas para atender la emergencia nacional por epidemia viral, puede quejarse y promover los juicios, procedimientos y recursos disponibles para proteger, defender y resarcir sus derechos humanos y garantías.
Artículo 19.- Compete al Congreso de la Unión conocer y evaluar las medidas adoptadas por el Presidente de la República para hacer frente a la situación objeto de la declaración de emergencia y, en su caso, recomendar su abrogación, modificación o extensión de vigencia.
La Cámara de Diputados, en su caso, hará del conocimiento de la Auditoría Superior de la Federación, las medidas, los actos y hechos realizados en su aplicación, para efectos de su fiscalización legal.
Artículo 20.- El control de la legalidad, constitucionalidad y convencionalidad de las medidas adoptadas por la declaración de emergencia, corresponde a los órganos jurisdiccionales por razón de su jurisdicción y competencia.
Artículo 21.- El presidente de la República, previo a adoptar y/o ejecutar una medida por la declaración de emergencia, puede pedir la opinión de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, sobre la legitimidad constitucional, convencional y legal de la medida o de los actos necesarios para su ejecución.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación, deberá desahogar la consulta y comunicar su opinión, dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes de recibida, al presidente de la República, por medio de la Consejería Jurídica del Gobierno de la República.
La opinión emitida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, no es vinculatoria para el presidente de la República y no prejuzga sobre las atribuciones jurisdiccionales de la propia Suprema Corte de Justicia de la Nación, en Pleno, Salas; ni de los tribunales de circuito, juzgados de distrito y órganos jurisdiccionales auxiliares y comunes sobre el particular.
CAPÍTULO V
DISPOSICIONES FINALES
Artículo 22.- Las medidas decretadas por la declaración de emergencia, así como las leyes y decretos aprobados durante la propia declaración de emergencia, estarán vigentes por el tiempo estrictamente necesario para hacer frente a la situación de emergencia.
Artículo 23.- Dentro de los 15 días posteriores a la pérdida de vigencia de la declaración de emergencia, el presidente de la República presentará a la opinión pública, un informe sobre el resultado de las medidas adoptadas, los decretos y leyes aprobadas al efecto, y de su aplicación.
El informe a que se refiere el párrafo anterior, se enviará de forma escrita a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, para los efectos legales procedentes.
ARTÍCULOS TRANSITORIOS
Articulo primero.- La presente Ley entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Artículo segundo.- El presidente de la República, a través de la Secretaría de Gobernación, tomará las medidas necesarias para difundir esta Ley, a través del sistema de radiodifusión público y los medios de comunicación a su disposición.
